浅谈殡葬价格体系的基本构架

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作者:裴春悦

  

   【摘要】殡葬收费由服务类收费和商品类收费构成。本文将对殡葬服务类收费、商品类收费现行价格体系及存在的问题,以及由此导致公众对于整个殡葬行业的信任危机进行客观分析,提出通过明确殡葬服务机构的职责定位,构建社会主义市场经济条件下,既有利于殡葬管理部门加强行业监管,又有利于充分调动殡葬服务机构的主观能动性,及时根据客户需求拓展服务、适合殡葬行业特点的价格体系的思路及遵循的主要原则。

  

   殡葬收费是殡葬服务环节的重要环节和节点,毋庸置疑更容易受到消费者的关注,也是消费者衡量和评价殡葬服务市场的一个重要指标。消费者对殡葬收费价格的满意与否在一定程度上决定了对整个行业的整体印象。

   近年来,殡葬行业多次名列“中国十大暴利行业排行榜”,始终站在公众舆论的风口浪尖。每到清明节期间,媒体将目光聚焦在所谓揭露“殡葬黑幕”、探究“殡葬暴利”上,殡葬行业俨然已经成为众矢之的。

   对于什么是“暴利”,向来有不同的理解,不同的见解必然导致评判标准的相差万别。有人说“暴利”是指经营者采取各种手段掠夺远超过其应有利润的行为。认为暴利是社会道德、职业道德、行为道德败坏的表现,应该受到社会的谴责。有人说独家经营必然产生暴利。笔者认为殡葬行业暴利和殡葬服务收费环节的部分暴利现象是两个不同的概念,二者不能混为一谈。就所谓“暴利”,目前在殡葬用品销售方面的确存在,但是商品市场已完全市场化,政府在对于这类商品的价格调控方面没有明确的政策和法规,而且管理权也不在民政部门。

   殡葬服务是与民生息息相关的行业,消费者对殡葬服务的整体评价关乎政府形象、直至对社会稳定产生一定影响。目前殡葬市场服务主体仍是殡葬事业单位,兼有部分殡葬企业为补充,合理界定其社会责任和应承担的社会义务,才能科学构建殡葬价格体系、健全殡葬价格管理规范、完善监督机制,逐步使殡葬收费趋于合理、统一、殡葬市场日趋规范,展现给消费者一个更阳光、公正、人性化的殡葬服务形象是行业可持续发展的必然要求。

  

  一、现行的殡葬价格体系及管理模式

   中国的殡葬业随着殡葬改革的需要应运而生,并伴随着殡葬改革的发展而发展。始建立于50年代的殡仪馆和公墓,承担着为殡葬改革服务的任务。国家民政部为推行殡葬改革的需要,将其明确定位于社会公益事业,殡葬服务收费一直定位于事业性收费。正是由于这样长期以来殡葬服务收费体系始终固化在“殡葬事业性收费”这个园囿,不能根据殡葬服务机构的特性建立科学合理的价格体系,这种价格体系已经成为殡葬行业发展的桎桍。

  (一)殡葬服务类价格体系及管理模式

   虽然各省市殡葬服务单位开展的殡葬服务项目略有差别,但是其分类基本是遵循一个共同的标准,就是将殡葬服务分为基本服务(保障性服务)、需求性服务(选择性服务)、个性化服务(特需服务)三类。

   其实早在1992年民政部就对于殡葬服务给予了明确的界定。

   1992年国家物价局、财政部下发了“关于发布民政系统行政事业性收费项目及标准的通知”{[1992]价费字249号},通知第五条规定“殡葬收费由省级物价、财政部门本着保本的原则制定。”(这句话高度概括了物价部门对殡葬服务收费价格的制定原则)国家民政部在转发国家物价局、财政部这一通知时同时强调“殡葬收费主要是指国家管理的接尸、火化、骨灰寄存三项内容,其它与此有关的特别是新开发的属于第三产业方面的服务项目,不在国家物价局、财政部通知第五条规定之列。”

   虽然民政部规定“新开发的属于第三产业方面的服务项目,不在国家物价局、财政部通知第五条规定之列”,但是但是,由于殡葬服务与民生息息相关,对于殡葬服务收费项目的设定及价格的制定,价格管理部门始终持谨慎态度,将接尸、火化、骨灰寄存在内的所有涉及殡葬服务性收费划为管理范围。这种指令性的价格管理模式一直延续至今。

   国家物价局、财政部“关于发布民政系统行政事业性收费项目及标准的通知”{[1992]价费字249号}同时还规定“收费单位应到指定的物价部门办理收费许可证,使用财政部门统一制定的收费票据。”

   殡葬事业单位需要到属地物价管理部门办理“行政事业性收费许可证”,并持许可证到财政管理部门购买发票,才能有收费行为,否则就违反了《价格法》。

   因此各省市遗体运输、火化、骨灰寄存三项基本殡葬收费标准基本一致,管理模式整齐划一。但是,对于选择性服务和特需服务由于是殡葬服务单位很据市场变化及客户特殊要求设置,项目更新快、价格构成复杂,各省市发改委价格管理部门管理起来难度较大,基本上放权给民政厅(局)制定并报送价格管理部门备案。各省市民政厅(局)由于没有可参照标准和参考依据,对于选择性服务和特需服务收费标准的制定差异较大,而造成客户对殡葬服务收费有异议的恰恰是殡葬服务根据个性化需要设置的需求性服务项目和特需服务项目。

  (二)殡葬商品类价格体系及管理模式

   一是价格市场调节。《中华人民价格法》第一章—总则第三条规定“国家实行并逐步完善宏观经济调控下主要由市场形成的价格机制。价格的制定应当符合价值规律,大多数商品和服务价格实行市场调节价,极少数商品和服务实行政府指导价或者政府定价。《价格法》对市场调节价的释义是“由经营者自主制定,通过市场竞争形成的价格”。

   自50年代全国各地逐步建立殡葬事业单位至今,价格管理部门没有对殡葬商品类收费的利润率及市场调节价进行统一的规范,只能由各省市殡葬管理部门及殡葬事业单位根据本地区的实际情况自行制定,并由市场调控。

   二是经营主体繁杂。2004年《中华人民共和国行政许可法》颁布实施,取消了民政部门对殡葬市场丧葬用品销售的前置审批权,自此,任何单位和个人从事丧葬用品销售只要到属地工商管理部门办理营业执照均可以开展丧葬用品销售。目前丧葬用品销售网点在各家医院周边已经呈现泛滥趋势,这也从一个侧面向消费者预示丧葬用品销售有巨大的利润空间,更增加了消费者对丧葬用品市场利润空间的遐想和价格的质疑。

   三是监管部门空缺。《中华人民共和国行政许可法》规定了“谁许可谁监管”的原则,但是属地工商管理部门由于诸多原因对于丧葬用品市场实际上是疏于监管,殡葬执法部门也缺乏对丧葬用品市场价格依法检查的依据。目前殡葬商品类收费约占殡葬收费的70%-80%以上,这方面相关法规、制度及行业规范的空缺以及监管失控,对殡葬市场的公平性产生了很大影响,直接决定了服务对象对殡葬行业的感官印象。

   二、现行殡葬价格体系形成的原因

   (一)殡葬服务业的产生及其定位是现行价格体系形成的根本原因。殡葬行业作为一个新兴的特殊服务行业,在建立之初的相当长一段时间,面临火化任务量少、服务项目少、经济收入低的局面。1981年全国火化区平均火化率不足7%,90%的殡葬事业单位亏损,殡葬事业单位艰难地承担着时代赋予的历史重任。

   1984年以后殡葬事业单位开始推行经营承包责任制,逐渐增收节支、扭亏为盈,达到经费自给。1985年一些经济较发达的省市殡葬事业单位盈余率上升到36%。部分殡葬事业单位由全额拨款、差额拨款逐渐改制,转变为自收自支的事业单位。

   但是殡仪馆遗体接运、火化、骨灰寄存收费是基于保本的原则制定这一原则并没有改变,其它殡葬服务项目只是略有盈利。

   (二)殡葬服务机构的管理体制是现行价格体系形成的重要因素。虽然近年不断有社会资金注入殡葬行业,但是绝大多数殡仪馆、公墓等执行事业单位的管理体制,物价管理部门对隶属于事业性收费性质的殡葬服务收费,在项目设定及价格调整方面有严格的规定。

   1983年国家民政部发布了《殡葬事业单位管理暂行办法》,第一章第二条规定:“殡葬事业单位包括:殡仪馆、火葬场、殡葬服务站、骨灰堂和公墓。”做为事业单位的管理体制,殡仪馆、公墓等殡葬事业单位执行《行政事业性收费管理条例》的规定。以北京为例,《北京市行政事业性收费管理条例》规定:“设置收费项目、调整收费范围报市财政局,由市财政局会同市物价局审批,并报市人民政府备案;制定、调整收费标准报市物价局,由市物价局会同市财政局审批,并报市人民政府备案。”

   对于殡葬服务收费,民政管理部门及殡葬事业单位没有任何独立的定价权,不能及时根据市场变化灵活性地调整殡葬服务项目的收费标准,严重制约了殡葬事业单位的发展。

   (三)殡葬服务性质是现行价格体系形成的基础条件。1998年5月1日起实施的《中华人民共和国价格法》第23条规定:“制定关系群众切身利益的公共事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。”

   《中华人民共和国价格法》第24条还规定:“政府指导价、政府定价制定后,由制定价格的部门向消费者、经营者公布。”

   国家发改委《政府价格决策听证办法》进一步规定对听证项目实行目录管理,对上述三类价格必须实行听证。国家发改委还公布了听证目录,其中涵盖了几乎所有的殡葬服务收费。

   殡葬服务价格的调整要经省、市级发改委同意立项后,通过价格听证程序,广泛听取社会各界人士的意见和建议,才能决定是否可以进行价格变动。

   三、现行殡葬价格体系的弊端

   现行的殡葬服务价格体系在殡葬改革初期的特定环境下,对维护群众基本的丧葬权益、适应殡葬改革的需要起到了重要的作用。但是完全是计划经济体制下的产物,与当前全球一体化的殡葬市场格局不相适应,其弊端日益显现出来,已经阻碍了殡葬事业发展,到了非改不可时候。

   (一)价格体系构成及分类不科学,没有兼顾殡葬服务机构的职责定位。殡葬服务收费项目一并作为事业性收费,始终坚持“保本”的原则制定,与殡葬事业单位的收支模式不匹配。

   一是现行殡葬服务价格没有充分考虑自收自支事业单位的性质和经营成本。一方面民政管理部门逐年减少、甚至取消了对殡葬事业单位的补贴,殡葬事业单位已经成为自收自支的事业单位,环境改造、设备更新所需资金均需要自筹。另一方面为适应城市发展,实现节能环保的目标,殡仪馆对火化消烟除尘、购置符合环保要求的火化设备等要求提高,设备购置成本加大。第三为确保高效率的殡葬服务,保证殡仪车随叫随到,殡葬事业单位配备足够数量的殡仪车,由于无序竞争造成车辆使用率低,运营成本加大。

   二是是由于体制原因殡葬事业单位还承担着推行殡葬改革及扶危济困的职能,政府尚未建立完善的补贴制度。

   三是过去殡仪职工由国家承担的退休、医疗等福利改为个人和单位缴纳养老保险金、医疗大病统筹金等,行政事业性费用大幅上升。

   (二)价格制定原则有误区,造成事业单位的竞争优势趋于弱化。

   一是是在现有体制下,地方行政管理部门缺乏专门的殡葬行政管理机构,而由殡葬事业单位承担。或是有专门的殡葬管理机构,但财政不支持其办公所需资金,由殡葬事业单位弥补由于财政保障职能缺位而政府职能需要的资金。

   二是没有考虑自收自支事业单位的守法成本(严格执行税收制度)。殡葬事业单位与私营者相比没有竞争优势。以北京市为例,骨灰堂寄存费自1989年一直执行每年3元的标准,2001年通过价格听证程序将骨灰寄存调整为每年收费50元,平均每天也仅0.137元/天;普通殡仪车遗体运输费每公里2.4元、低档火化炉火化费280元,仍是收不抵支。

   (三)价格调整机制的不完善,形成殡葬事业单位“以经营养事业”的窘迫

   《北京市行政事业性收费管理条例》第一章—总则第三条规定:事业性收费是指事业单位和其它非经营性单位为社会提供特定服务,依据法律、法规实施的收费。据了解目前各省市殡葬事业单位提供的遗体接运、火化、骨灰寄存三项基本殡葬服务均属于事业性收费,实行政府定价。由于严格的价格制定程序和价格听证制度,物价管理部门不能依据能源市场价格变动及消费者需求变化及时对殡葬服务价格进行调整。

   以北京市为例,‾10#柴油价格由2001年3.4元/公斤增加到8.4元/公斤;97#汽油价格由2001年3.2元/公升增加到9.1元/公升。水、电价格也在提高,服务成本增加,而接尸、火化等服务收费价格尚在执行2001年制定的收费标准,价格调整远远滞后于能源价格的调整,造成殡葬事业单位入不敷出。

   殡葬事业单位迫于生存压力,只能适当提高丧葬用品价格以弥补事业性亏损,“以经营养事业”已经成为殡葬业共识,殡葬事业单位骨灰盒等丧葬用品价格相对于个体丧葬网点略微偏高,这也是不得已而为之。这也是形成殡葬“暴利”之说的重要原因之一。

   (四)价格管理体制的不健全,造成价格有失公允、国有机构遭非议。从目前殡葬市场经营主体来看,呈现多元化,无论是殡仪馆、公墓还是服务代理及丧葬用品销售环节,既有国有事业单位、外资公司、民营资本又有个体资本。

   殡葬事业单位从事殡葬服务活动,要严格执行“行政事业性收费许可证”制度,若出现价格违规,属地价格管理、监督部门将依据《价格法》予以处罚。而那些非国有殡葬服务机构其服务领域已经涉及遗体火化的所有,又不受物价管理部门的监管。特别是丧葬用品已经市场化,政府在对于这类商品的价格调控方面没有明确的政策和法规予以规范,可以随意定价。

   殡仪服务有多个环节,遗体接运到殡仪馆之前,丧属首先接受医院太平间提供的存尸服务,并到丧葬网点购买寿衣、花圈等。由于殡葬法规尚不健全,监管力度不够,部分殡葬服务代理、非殡葬服务部门管理的医院太平间、丧葬网点的确存在收费不透明、乱收费、高收费、以次充好坑害消费者的现象。

   消费者由于不清楚殡葬市场服务主体的性质,普遍认为殡葬服务单位都是国家设立、政府投资、财政支持,完全应该是公益性质的,就应该为群众提供既优质、又收费低廉的殡葬服务。在医院太平间、丧葬网点受到不公正待遇,就将矛盾转嫁给殡葬事业单位,给殡仪馆戴上“暴利”的帽子。况且更有私营者谎报家门,打着殡葬事业单位的名义强行服务、超标收费、索要小费,大发殡葬不义之财,严重损害殡葬事业单位的声誉。

   四、殡葬价格体系的构架

   消费者所以对殡葬收费的种种非议,并不完全取决于殡葬收费标准的高低,主要源于殡葬收费的价格体系是否科学、项目设置是否合理、收费行为是否规范、公开、透明。

   (一)管控基本丧葬服务,实行预算内管理。对于遗体接运、火化、骨灰寄存(安放、墓穴租赁费和管理费)等基本丧葬服务继续执行预算内管理,纳入事业性收费,由省(市)价格管理部门统一管理,价格调整严格执行听证程序。同时,民政部参与价格制定,各省(市)可根据消费水平适当进行调整。逐步实现通过政府购买服务的方式由地方财政对殡葬事业单位基本丧葬服务实行补贴,一方面促进殡葬改革,另一方面推进殡葬事业单位的环境保护建设,确保殡葬事业单位的可持续发展。

   (二)平抑需求性丧葬服务,下放价格审批权。对于遗体冷藏、整容、告别、墓穴续租等群众需要的殡葬服务项目可以将制定权下放给各省(市)民政厅(局),并上报价省(市)价格管理部门备案,属地价格管理部门负责监督检查,尊重丧属意愿、严格自愿选择服务程序、杜绝强买强卖。

   (三)调控特需性丧葬服务,用法律文书规范。对于随着群众生活水平提高逐步以为满足不同消费层次客户特殊要求开发的特需性服务,由服务提供者及接受者通过协商决定,并通过签署服务协议的形式予以确认。这类服务与需求性服务一并纳入经营性服务,收费单位应照章纳税。

   (四)控制商品销售利润率,用税收调控价格。省(市)价格管理部门对丧葬用品销售利润实行限制,地税部门协同工商管理部门对于许可销售丧葬用品的网点加强检查,严格丧葬用品销售的税收管理,对于部分经营者偷税漏税的行为及时予以查处,一方面维护税法尊严,另一方面兼顾维护殡葬事业单位利益。

   五、构建殡葬价格体系应把握的几个原则

   目前完成殡葬事业单位体制改革的省、市,大都将承担行政管理职能的部分划归民政部门。但是从事公益事业的和从事生产经营活动的两大类仍没有分开。也就是说仅实现了“政事分开”,未实现事业、企业分开。殡葬事业单位既代替政府承担着公益服务职能,又要考虑长远经营发展,一个单位两种经营模式共存。殡葬事业单位资金紧张、收不抵支的矛盾越发显现出来,不得不挖掘自身潜力,扩大服务范畴,推行增值服务项目,缓解资金紧缺矛盾。这就形成殡葬事业单位的职能错位,既不能很好的履行公益服务职能,又无法迈开更快更好的经营发展的步伐,举步维艰。

   (一)通过政府购买服务方式明确殡葬服务机构承担的社会责任。诚然,建国后至今殡葬事业单位在政府职能缺位的情况下,一直承担着社会公益责任,为低保、特困群体提供殡葬服务减免收费。然而,承担公益服务责任是全社会的共同责任,殡葬事业单位以外的其它所有制形式的殡葬服务部门也应承担。行业主管部门应制定殡葬服务质量标准,通过招标形式确定承担公益性殡葬服务的单位。一是可以提高全行业殡葬服务水平;二是对殡葬事业单位体现公平;三是鼓励公益性服务行为,形成积极为公益事业做贡献的良好社会氛围,提高全员道德水准。

   在现有体制下,任何一个独立的殡葬服务机构均可以分为两个相对独立的板块,即公益性板块和经营性板块,实行收支分块核算。政府应通过购买服务的方式对于殡葬服务机构承担的公益性服务予以资金支持,确保社会大多数人,特别是困难群众能够享受到社会发展所带来的好处;确保“死有所殡,死有所葬”,保障群众基本权利。

   其它选择性、特需性的殡葬服务完全进入市场,实行企业化经营和资本运作。

   (二)对殡葬服务性质明确划分,制定不同的定价原则。应对基本(保障性)服务、需求性服务、特需性服务的定义及服务范围给予界定。基本服务由省、市价格管理部门定价,执行收费许可制度,价格监管部门负责监管,切实保障群众的基本丧葬权利;需求性服务(遗体整容、冷藏、送别等)实行指导价,由民政部门制定价格,报价格管理部门备案,并由民政管理部门监督殡葬事业单位执行;对于个性化需求的特需性服务实行市场化,由服务方与被服务方通过签订服务合同的方式予以确认。

   (三)对殡葬事业性收费的实施主体予以界定。以北京市为例,《北京市行政事业性收费管理条例》对事业性收费的实施主体做了规定。即“事业性收费是指事业单位和其它非经营性单位为社会提供特定服务,依据法律、法规实施的收费。”也就是说其它盈利性质的殡葬服务机构不应执行事业性收费标准。但是目前殡葬市场上任何性质的殡葬服务单位都在执行同一个服务标准,他们在偷税漏税的同时,有的甚至冒用事业单位的收费发票,超标准乱收费。由于殡葬法规的不完善,既限制了殡葬执法部门的执法力度,又无法得到价格管理部门的处罚,已经严重影响到殡葬事业单位的声誉。

  

   殡葬价格体系的健全不是一蹴而就的,在这种环境下殡葬服务机构也要从大局出发,严格自律,进一步规范收费行为,坚持殡葬服务收费“公正、公开、公示”,帮助消费者理智消费、文明消费、合理消费、明白消费。处理好公益责任和经济效益的关系、处理好保障性服务和需求性服务的关系,处理好高收费与乱收费的关系。

  


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