摘要：以治理为导向的社区自治有效地提高资源的配置效率和资源利用的合理性，解决了许多社区公共问题，已被许多社区组织的治理实践所证明。要加强社区自治建设，使我国城市社区自治走向治理的境域，就要以治理理论为指导，进一步合理界定政府、社区在社区自治建设中各自承担的相应角色，整体推进社区自治达到治理的境域，促进社区更加和谐。

　　关键词：治理；城市社区；政府管理；边界

　　The Research About the Boundary of the Community Management and the City Community Autonomous Under the Governance Sight

　　WEI Peng---yu

　　(Ninghai Party School，Ningbo 315600，China)

　　Abstract: The community autonomous which take governance as the guidance improves the resources allocation efficiency and make use of resources effectively.It has also solved many community public problems.That had been proved by many governing practices of the community organizations. If we want to strengthen the building of our community autonomous, and help our urban community autonomous to achieve the goal of governance, we must use the governance theory as a guide to further reasonably define the respective corresponding role that the government and the community of autonomy commitment. And overall promote the community autonomous reach the level of governance,and promote our community more harmonious.

　　Key word: Governance; City community; Government management

　　一、当前我国城市社区自治所面临的困境

　　我国城市社区建设中存在的一个严重的问题就是“准政府”色彩过于浓厚。由于政府管理体制不顺,职责不清，政府对城市居民日常生活的许多微观事务管理过多,承担了许多不该承担的职能。此外，政府服务职能滞后,很多地方的基层政府还不是真正的服务型政府。按照居委会组织法规定,社区居委会只是协助政府及相关职能部门开展工作。然而从当前实际看,社区居委会不仅仅是“协助”,更是具体的操办者和执行者。政府各职能部门都强调“工作向社区延伸”,但在实际操作过程中,只是简单地把工作推给了社区,相应的职能、权利却没有明确,这些工作逐渐成为了社区的“分内事”,并要接受各有关部门的检查和考核。本来是社区去督促、检查职能部门的工作,却变成了职能部门来检查、监督社区工作。种种因素使社区难以有效地依法履行其居民自治功能。街道居委会虽然在名义上是自治组织，但在本质上却一直是在担当政府的“形象代言人”的角色，作为政府的基层派出机构而存在和发挥作用。合理解决我国城市社区管理中的“准政府”色彩是我们今天改革社区管理体制、推进城市社区自治走向治理境域的一个正确而明智的选择。

　　二、治理视域下的城市社区自治体制

　　治理是国家和公民社会在认同和合作的基础上,共同管理社会公共事物的过程[1]p117。治理包含管理又超越管理,它是管理、服务、建设的有机统一。与以往行政主导的社区管理体制不同,治理意义上的社区自治体制的特征和意义集中体现在:

　　1、社区自治主体多元化

　　由于社会转型和群体利益的分化,社区已成为各种矛盾的交汇点,要解决和化解这些矛盾,协调各方利益,满足社区的需要,除了发挥政府、社区主体组织的作用外,还要充分重视和发挥其他社区组织、驻区单位、社会服务机构、社会工作机构和社区居民在社区治理中的作用。

　　由于不同的治理主体权力的来源不同、组织的性质和功能不同,因此多重治理主体之间不是垂直的隶属关系,而应该是合作关系(或伙伴关系)。当然,这些治理主体并不都处于同一层次上。如在政府与社区居委会的关系中,政府管理具有宏观性、普遍性和间接性,而社区居委会的管理具有微观性、具体性和直接性。所以,政府要指导社区居委会开展工作,社区居委会也要代表社区居民监督政府及其派出机关的工作。

　　2、社区公共权力配置的合理化

　　社区公共权力配置的合理化有助于在更大的地域范围实现社区资源的整合：政府以其行政主体的地位为社区提供非行政力量无法提供的公共产品和公共服务,如负责社区建设和社区治理中的政策制定和宏观决策,负责社区建设规划和资金支持,指导社区组织开展工作、维护社区治安等等。社区自治权力成为社区权力的主体部分,而社区居民代表大会是社区自治权力的中心。社区居委会是社区民意的执行机构,行使社区公共事务的组织与管理权,对政府不合理摊派的拒绝权以及对政府组织的管理行为的监督权[2]p214。业主委员会代表业主对物业进行自主管理,物业公司由业主委员会聘用进行物业管理。社区民间组织、社会服务组织、社会工作机构也依据各自的职权在社区开展相关公共事务和公益事业的服务和管理工作。

　　3、社区治理手段的多样化

　　以治理为导向实行社区自治,由以行政手段为主转变为法律规范下的多样化治理手段。社区是居民生活的共同体,这就决定了对它的治理既不能套用对政府机关的管理手段,也不能用企业的管理手段,而要有适合自身的治理手段。当然,社区治理中存在着多种治理主体,不同主体往往使用不同的治理手段。国家的法律、法规,执政党的方针和政策,政府的指导与监督,都是社区治理的必要手段。但是社区作为居民生活的共同体,更要靠居民的自我管理,这就离不开居民之间以及多重社区治理主体之间的协商对话。自治章程、居民公约、多层次的社区服务体系、富有特色的社区文化等,都是社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的有效方式,因而也是社区治理的有效手段。要实现对社区的有效治理,就需要各种治理手段相互衔接,相互补充。

　　三、社区与政府职能分开的思考

　　过去，在“社区行政”的习惯思维作用下，城市政府没有养成有效分权和放权的意识,喜欢“眉毛胡子一把抓”，这必然会导致城市社区建设中政府的普遍“越位”、“缺位”和“错位”。要防止社区自治由“政府主导”重回“社区行政”的老路，重蹈因“政府全能”而引致“全能社区”的覆辙,就必须以治理理念为指导，做到以下几点：

　　第一，要明确社区自治的主体既应当有代表官方的城市政府组织，也应当有非官方的民间组织、非盈利的志愿组织和私营部门，要形成多元主体共同治理社区公共事务的新格局。只有这样，才能实现社区公共事务治理过程中不同主体的“各司其职，各负其责”，从而转移和剥离城市政府的很多社会管理职能，避免政府“大一统”下的“越位”、“缺位”和“错位”问题。

　　第二，要明确社区自治的对象应当是城市基层的社会公共事务，而非包罗政治、经济、社会、文化甚至军事等的一切事务。这些基层社会公共事务与社区居民切身利益息息相关。因此，应该摒弃把社区看作是“家事、国事、天下事”的集散地的误区，实现社区社会公共事务与政治、经济事务的分类管理。也就是说，不能把社区看作是无所不包、无所不能的“全能单位”，把本该由经济组织、政治组织或者军事组织管理的事务，“一竿子插到底”交由社区的准政府组织、民间组织和自治组织来管理。

　　第三，要明确社区自治必须借助科层制、市场机制、合作机制、组织间网络、自组织制等混合机制，来实现对社区公共事务的齐抓共管。合作、协调、伙伴关系、双赢或共赢是这种混合机制的基本精髓。一方面，由于现代信息社会的发展，在网络和知识浪潮的冲击下，社区的公共事务正在变得更加复杂、更有渗透性和交互影响性；另一方面，伴随着公民社会的兴起和政治民主化进程的加快，人们势必将要求更多的分权、参与和合作。在这两方面情形的作用下，传统的科层机制不再适应社区自治的要求，传统的科层制必须向多元化的混合机制转变。

　　四、社区与政府理想的互动模式

　　在改革开放以前，社区自治模式体现为政府主导型，造成 “政府主动、非政府组织被动”的社会情境。这种被动性互动使政府与社区相关组织的关系比较僵化，社区组织只能根据政府的行为对自己的行为做出调整，没有任何主动性。

　　改革开放以后，权力主体走向多元化，政府与社区的关系也开始发生变化：政府开始考虑各种选择，从节约和效率原则出发，改变以往的以行政指令、强制性干预等为主的与社区组织互动的方式；相应地，互动的另一方社区组织，也开始积极考虑怎样与政府互动。在新的互动情境中，互动双方都能动地理解对方，并不断调整自己的行为，从而形成一种新型的自主性的互动关系。可以说，这种自主性互动关系与社区居民自治型的治理模式是非常相适应的，在这种互动关系下，社区组织能够充分发挥其自身的能动性和自主性，成为居民参与社区建设的桥梁，充分发挥出其在社区自治中的作用。

　　这种自主性互动关系要求我们必须以社区自治为价值取向或目标导向,创造制度规范,使社区逐步承担起由政府职能转变中剥离的相应的社会职能，同时逐步培育居民的民主意识和民主参与行为,实现政府依法行政和社区依法自治的有效互动。

　　实现政府依法行政和社区依法自治的有效互动，一项重要内容就是要合理界定政府与社区居民自治组织的角色：政府的职能,政府必须自己履行；而社区有能力做好的内部公共事务和公益事业则理应由社区居民和社区组织依法自我管理,政府不能“越位”干预。此外，企、事业单位在改革中剥离出来的社会职能需要由社区和其他社会组织承接,而剥离出来的行政管理职能只能由政府自己收回。

　　实现政府依法行政和社区依法自治的有效互动，还必须进一步加强政府与社区组织、社区成员的合作。当前主要是取消政府对非营利组织进入社区设置的障碍,政府应支持非营利组织在社区内获得开展活动的持续资源。非营利组织在加强自身能力建设的同时,应当不断与政府进行深层次的沟通,督促政府在社区政策方面进行有利于自身的改革,由此真正使的社区自治不再是由国家指导,而是由国家和私营部门合作进行。

　　实现政府依法行政和社区依法自治的有效互动,还要扩大社区民主，完善居民自治水平，增强基层社会建设和管理的合力，特别是要把构建新的城市社区权力结构作为根本环节。加强城市社区的居民自治首先要理顺社区组织之间的关系,充分发挥社区建设主体的作用。只有理顺社区组织之间的关系,把社区的资源加以整合, 充分发挥社区建设主体的作用,才能积极推进社区居民自治,为社区自治走向治理的境域创造条件。

　　参 考 文 献

　　1.俞可平:《治理与善治》,社会科学文献出版社,2000年版,第117页.

　　2. 窦泽秀:《社区行政》,山东人民出版社2003年版,第214页.